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寻找完善民主监督机制的有效路径

WWW.SRZX.GOV.CN  发布时间:2008-05-19 10:10  文章来源:本站原创

艾涛

 

   摘要   人民政协的民主监督的存在,从我国政治制度的设计来说有其优势,是其他性质的监督所不能取代的。但在现实中,这一重要的监督资源并没有被充分利用起来,所发挥的实际作用还有限。推进政协民主监督的规范化、制度化、程序化建设,分析政协民主监督存在的问题,寻求完善民主监督机制的有效路径,对于我国民主政治建设,对于我国多党合作和政治协商制度建设具有重要意义。
   关键词      人民政协,民主监督,监督机制,路径分析。


   十七大报告中提出“推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设”,“完善民主监督机制”, 政协民主监督机制建设关键是要推进政协的“三化”建设,也就是规范化、制度化、程序化建设,这样才能使政协的民主监督真正落到实处。
   在中国现行权力结构中,党委、人大、政府、政协构成四架马车。它们各自在国家权力结构中发挥不同的作用-----执政党具有制定政纲、发展战略;人大是国家最高权力机关,按照执政党的执政理念制定国家法律,为政府提供行为指针;政府依照国家法律具体执行资源的日常配置任务;政协则是专门的协商监督机构,是执政党与参政党共同商议国家大事的专门机关,是党和政府了解民意,沟通群众的的重要渠道。这是制度文献明白规定的。但是,在国家权力的实际运作中,政协的制度文献如何有效转变为制度程序,制度程序如何演化为制度运行,制度运行如何保证制度绩效,却遇到种种障碍。特别是政协民主监督职能的履行遭遇的阻力更大,作为三大职能中最有特色的部分,发挥民主监督作用的关键方面就是寻找完善民主监督机制的有效路径。

   第一节  民主监督存在的问题

   一、监督内容缺少民主监督特性
   政协民主监督作为一种党际监督、高层次的政治监督,监督的主要内容应当是;执政党在执政过程中的行为,主要是针对中共党委执政行为的党际监督,不应当将党际“互相监督”降低到对一般社会事务管理的监督,否则就会冲淡其政治性,抹煞其政党间监督的特质,混同于一般社会团体的监督了。我们看到现实生活中的民主监督情况恰恰相反,表现在:党际监督少,事务监督多;对事监督多,对人监督少。民主监督往往过多陷于事务监督之中,比如集中对卫生状况、交通状况等进行检查等,关于决策、人事、官员腐败等监督却空缺。
   关于民主监督内容问题,笔者还进行了相关问卷调查,请被调查者(40名政协委员和政协机关干部)对不同的监督内容的效果进行了打分和排队:


     监督内容                 好         较好       一般      差      较差      合计
     监督法律实施情况     31         5            4         0         0           40
     监督政策的制定        15         15          9         1         0           40
     监督政策的执行         4          15          9         11       1           40
     监督党委依法执政      0          5            5         20       10         40
     监督干部的为政清廉   0          0            11       14        15        40


   从图中可见,大部分人认为“监督法律实施情况”和“监督政策制定和执行情况”执行较好,其中认为“监督法律实施情况”执行好的和较好的人与认为这一项执行差的和较差的人数比是30: 0,认为“监督政策制定和执行情况”好和较好的人与认为这一项执行差和较差的人数比是19: 13。而“监督党委依法执政”和“监督党员干部为政清廉”两项的情况恰好相反,认为执行好的和较好与认为执行差的和较差的人数比都是5: 59,也就是大部分人都认为这两项体现执行不好,而恰恰是这两项内容,是民主监督党际监督的特性所在。
   在政协三大职能中,民主监督是工作的难点,也是工作的重点,本人认为也是最需要政协发挥作用,最能反映政协特色的部分,但各级政协都把主要精力放在建言献策上,主要表现在重参政议政,轻民主监督。在现实中,大量的政协组织和政协委员认为行使民主监督是出力不讨好,在各地政协历年的工作报告中,我们可以看到很多的是提案、调研、建议、报告,却看到很少的监督成果,看到的是特约监督人员的数量,很难看到他们开展的具体监督活动和监督报告。笔者对此进行了问卷调查。在回答“参政议政、民主监督、政协协商三项职能哪项为首要职能”时,40%选择“参政议政”,40%选择“民主监督”,20%选择“政治协商。当问到履行情况较好的职能时,60%选择“参政议政”,20%选择“政协协商”, 10%选“民主监督”。而当问到履行情况最差的职能时,80%选择“民主监督”。

   二、民主监督保障机制不健全

   应该看到,人民政协发挥民主监督职能作用的程度和质量受制于整个社会民主政治建设的程度和水平。在民主监督的保障机制不健全的情况下,民主监督不能不受到限制。如有的党政领导看似开明,常常表态愿意听取各方面的意见,但实际上只喜欢听顺耳之言、赞扬之语,听不进逆耳之言、批评之语。这样一来,往往给政协的民主监督职能带来了难度,一些委员产生所“三怕”和“三不”现象,即怕“越位”,怕监督惹事,怕担风险;认为自己不是“主官”,说话不管用,办事无力度,因而在一定程度上影响了民主监督的积极性。
   政协民主监督保障机制不健全主要表现在三个方面:
   一是民主监督的组织保障机制不健全。在政协内部还没有专门的机关负责民主监督,政协民主监督的组织、机构建设方面还有许多工作要做。在人民政协外部,还没有形成一套健全的政协及民主党派派遣其成员参加到各级政府和其他监督机构中去的制度。
   二是民主监督的法律保障机制不健全。人民政协民主监督的法律保障机制,是通过法律的立法,执法等环节,对政协民主监督权力的实现加以保障的机制。常福江、苏里平认为,法律保障机制,主要表现在两个方面: 一是在法律、法规方面,国家立法机关需要进一步制定有关法律、法规,使人民政协民主监督职能逐步法律化;二是在法律、法规的执行方面,有关政协民主监督的具体性法律、法规还不具备。 近年来,中共中央、全国政协下发了许多规定,朝着制度化、规范化迈出可喜的一步。但它们还不是法律,还没有法律的约束力。正如钱伟长就民主监督制度答记者间时说:“它毕竟不是法律,而是政策。政策是会变的,成为法律之后就不容易变了。我们要努力使它成为法律。”民主监督没有法律化,这是其权力制约机制缺失的重要原因,也是其作用难以真正发挥的症结所在。
   三是民主监督的主体素质保障机制不健全。人民政协民主监督的主体素质保障机制是指政协成员要有较高的政治、法律、思想和科学文化素养,能够胜任政治协商和民主监督的重任,但从现实来看许多委员的素质并不高,这影响了政协民主监督的开展。
 
   三、民主监督工作尚欠规范
   中共中央、全国政协下发了一些政协履行职能规定,使民主监督工作朝着制度化、规范化、程序化方面迈出了可喜的一步,但民主监督在执行操作层面上还不够严密和具体,操作起来局限性大、弹性大、随意性大,直接妨碍民主监督工作的“到位”。政协委员们的许多好意见、好建议多年来并未得到理想的采纳,而政协组织对此往往无能为力、爱莫能助,以致影响了民主监督的实效和积极性。
   比如特约监督人员问题,其实特约监督员是政协内部一支”专职”监督员队伍,应该成为民主监督的主力军和重要媒介。但特约人员工作面临着较多的问题和困惑。
   一是特约监督人员的组织管理工作不顺。笔者曾就特约监督员问题电话采访了亚洲彩票官网委员中10位受聘担任特约监督员,在回答“对特约监督工作进行指导和管理的组织是谁”时,6人回答由“被监督单位”进行管理,3人说由“政协”管理,一人说不知道。可以想象,由被监督的单位来实施对监督主体的工作指导和管理,主宾倒置,又怎能确保特约监督工作的独立性、公正性和客观性呢?
   二是政协组织在特约监督工作中的缺位。特约监督员往往是以个人身份参加由被监督单位组织的监督活动,政协组织并不十分清楚自己的委员在监督些什么,甚至有的对谁是特约监督员都不太知道,更别说对这些特约监督员的民主监督行为开展指导和帮助了。监督行为个人化趋向影响了政协监督的整体功能。
   三是特约监督工作缺乏制度和机制保障。询问“特约监督活动效果不好的主要原因”时,5人说“缺乏制度保障”。3人说“被监督单位不重视”,2人说政协“对特约人员工作没有统一管理”或“党委政府部门对特约监督工作不重视”。

   四、民主监督地位不平等
   政协民主监督还是一种非权力监督。虽然这种非权力监督只是建议性和协商性的,但仍可以对国家权力进行有效制约,从而减少国家决策的失误和政治腐败。但是有人却认为政协民主监督是“操闲心”、“找茬子”,有的职能部门对人民政协的性质、地位和作用不甚了了,认为政协在“四大家”里只不过是摆设,随声附和而己。监督在某种程度上体现的是人际关系,在一定的条件下,监督主体与客体之间存在着某种程度的对立,随着事态的发展,有可能达到统一,也有可能走向反面。因此,有人提出要“把民主监督人格化”, 为监督创造一种宽松的条件。监督客体要把主体作为平等的关系看待,特别是不要把监督活动看作是对权力的挑战,对利益的剥夺。民主监督中的大体是客体的盛气凌人和居高临下,以家长式的态度对待监督者,其结果是不欢而散。有了人格上的平等,才会有监督上的平等。只有在平等、和谐、心心相处的融洽气氛中开展监督,才能使监督者对某种事物的认识有充分的表达机会,才能使被监督者的思想上升到理想的境界。特别是要把监督作为一种劳动成果予以重视与珍惜,并积极地将这种成果转化为先进的生产力,这样,不仅维护了监督者人格上的尊严,而且,被监督者的人格会得到新的升华。

   第二节    民主监督存在问题的原因分析
   以上民主监督问题分析起来有制度层面的,也有工作层面的,还有思想认识层面的原因。有些是三者综合影响的结果。

   一、各级党委和政府对民主监督重视的程度不够
   很多时候,民主监督的成效取决于当地中共党委或政府“一把手”的“开明”程度和重视程度。不少党政各级领导干部对提出的批评和建议对所提出的批评和建议不作实质性的回答和积极的处理,采取推诱、应付、拖延的做法。他们对提出的一些重大问题的批评建议,往往采取“一次办结”的做法,不管你是否表示满意或有其他不同的意见,他们从此不再作作进一步的回复和交流,将问题搁置起来;他们对提出的批评和建议只作书面答复,不进行面对面的交流,经常是以“留作参考”而搪塞过去;他们在答复政协委员的提案时,往往是有始无终,实际上许多问题最终并未按答复的意见办理。

   二、监督的主体思想认识没有到位
   政协民主监督的主体是政协委员,为什么一些政协委员对参政议政,建言献策感兴趣,对监督却不愿意,在这些思想意识问题背后,还有其更深层次的东西。笔者认为一是历史上缺少监督权力制约权力的法治传统,执政者没有接受监督的观念和意识;二是现实中政协组织和政协委员缺少民主监督的积极性,认为民主监督效果有限,把主要精力放在上面是“得不偿失”,同时还存在“做好人”,怕伤及监督对象的“情面”。再加上没有保障民主监督的制度环境,因此影响监督者主动性积极性。很多政协委员认为在目前的政治体制框架下民主监督不可能有太多作为,但是也不可没有,于是抱着走走过场的心态参加一些监督活动。

   三、民主监督运行机制上存在缺陷
   民主监督缺乏规范的运行程序,虽然民主监督的内容与方式有原则性的规定,但缺少实施细则。包括监督形式、监督程序、监督责任和反馈等,都缺少可操作性的制度规定,导致监督的盲目性和随意性。在一些地方,民主监督的成效取决于当地中共党委或政府“一把手”的“开明”程度和态度。民主党派一位高层领导人曾公开表示:“共产党的肚量就是我的胆量。” 这种心态,恰恰就是民主监督缺乏规范程序这一弊端的写照。如果制度健全,程序规范,一切都照章办事,依法执行,就可以避免领导干部个人因素对民主监督的影响。
   在关于民主监督职能履行情况不甚理想的原因调查中,问卷调查列举了“中共党委重视不够”、“政协自身工作不够”、“民主监督制度不完善”、“民主监督运行机制不畅”和“其他”选项,结果选“民主监督运行机制不畅”为第一原因的占43%,把“民主监督制度不完善”作为第一原因的占36 %, “制度不完善”和“运行机制不畅”合起来占79%。

   四、缺少对监督行为本身的评估
   评估则是对监督绩效的考核,是任何管理行为中必不可少的一环。但现在对政协民主监督作用究竟如何没有评估,也没人考核,甚至对整个政协工作都是如此。外部评估没有,内部也没有考核评估机制。没有预期目标和评价标准,也就无法检验成绩和发现问题,是好是坏没有分别。内在动力就无法激发出来。
   地方上开展民主监督很大程度上取决于政协机关和政协委员工作的主动性和积极性。因为没有相应的奖惩措施,也没有硬性的监督命令,很难保证他们的积极性。因此政协组织和政协委员很少会去认真追究活动的实际效果和被监督部门对监督的反馈意见,通常活动形式结束了,监督也结束。
  

    第三节  寻求民主监督机制突破的几个基本要素
   今天中国社会发展面临着两个瓶颈,一是发展模式的瓶颈,二是权力监督的瓶颈。政协的民主监督对于突破权力监督的瓶颈有着正面和积极的作用。民主监督的机制要突破,民主监督要发挥更多的作用,必须使监督的主体、监督的内容、监督的方法、监督的客体、监督的处置等方面有机结合,要把民主监督的主体积极性调动起来,完善监督的内容、方法、处置等环节,具体来说就是要在提高民主监督“五力”上下功夫,即权力、能力、动力、影响力、约束力,这些是保证民主监督机制有效运作的基本要素。
   一、民主监督要有权力
   对权力的监督有多种手段,但最重要的是以权制权。美国学者乔‘萨托利认为,现代民主只能是‘被统治的民主’,即统治的少数统治被统治的多数这一既定事实下的民主,其关键并不在于被统治的多数亲自掌握和行使政治权力,而在于有效制约统治的少数,这才能防止个人独裁。 任何监督作用的发挥都不能建立在被监督者和自觉接受的基础上,民主监督作用的进一步发挥也不能完全依靠执政党和政府各级干部对监督的重视程度、开明程度或自觉接受上,必须建立民主监督的权威性。监督权与被监督权效力要相当。一个弱小的权力是难以抗御比之强大的权力的滥用的。监督权设计得过分弱小,就形不成真正的监督机制。要在制度设计中,要为民主监督加力。赋予政协监督权力并不是把政协组织变成像人大一样的权力机关,而是要把政协的地位和协商监督职能逐步法律化。
   在制度建设中,法制建设具有根本性。邓小平指出,民主必须与法制相结合,实现民主的制度化、法律化。政协民主监督是发扬社会主义民主的体现,也需要规范化、制度化。 法制建设本身就是政治文明建设的重要组成部分,在一定的社会条件下,政治文明的进程是靠法制来保障的,政治文明建设的成果是靠法制来巩固的,制度的法制化也是社会主义政治文明发展的方向和趋势。民主监督方面的制度也应朝着法制化的方向发展。

   二、民主监督要有能力
   民主监督要想取得实效,还依赖监督主体的能力和素质。一是提高委员的监督能力和水平;二是要在提高委员的知情方面下功夫,建立相关制度,为政协委员知情问政监督提供方便。三是提高组织监督的能力。要使政协的民主监督又有权威性,还必须有组织上的保证。这就要抓好政协的机关自身建设,建立高效、有责任心、权威的政协机关,上饶亚洲彩票官网提出把政协机关建成“委员之家”。一方面为委员的履职创造条件,同时也是提高政协组织民主监督能力的重要方面。
   三、民主监督要有影响力
民主监督要想有一个好的效力和影响力,就必须有一个合适的运转良好的制度做保障,必须用制度的方法进一步完善监督内容,监督形式,规范的监督程序。现实中民主监督的效果不好,往往是没有一个好的合适的形式,缺少有效的载体和程序,民主监督常常处在“虚监”状态,常常是走过场,要提高监督的实效性,就必须增强民主监督的有效形式,建立必要的程序,推进政协民主监督制度建设。
   四、民主监督要有动力
   民主监督在我国的政党制度下,是一种“软性”的监督,是一种非权力监督,由于没有硬指标和硬手段,民主监督在一定程度上存在的动力不足的情况,有时仅凭监督者的政治责任感和政协机关和政协委员的热情和无私恐怕难以支持和完成民主监督任务。因此需要建立严格的监督反馈制度、责任制度和激励制度,给民主监督以充足的动力。
  五、民主监督要有约束力
  民主监督的主体除了要有动力外,还要有自我约束力,政协委员和政协组织除了要做好监督别人的工作外,自己也要接受被监督和评价。同时约束力还牵涉到建立民主监督的评价机制,在制度上建立约束机制,才能使机制系统完整平衡。


    第四节  完善政协民主监督机制的设计
    权力、能力、动力、影响力、约束力这是保证民主监督机制有效运作的基本要素。而要实现这“五力”共治民主监督,建立健全政协民主监督机制,要在完善民主监督具体运行机制的设计上下功夫。
针对政协民主监督的目前的环境和条件,在可预见的未来也不会有很大的改变,因此一个有实效的研究应该不是针对制度文本的完善,而是侧重提高制度运行的绩效,要重视对制度空间的利用和运行要素分析,设计出建设性的解决措施,从而推动法律或者制度的完善。思考在现有的体制框架和制度安排下,如何通过完善监督程序和过程、丰富监督手段和技术,即机制的建设,来提高民主监督水平。

   

   民主监督运行机制结构图
   一、提高监督能力,加强自身建设
   监督主体是指由谁来实施监督,很显然监督的主体是政协组织及参加人民政协的各党派团体和政协委员。强化主体,除了要搞好学习提高素质外,很重要的方面就是完善政协民主监督的组织保障机制。就是加强组织建设,完善组织机构,发挥组织功能,体现组织原则。主要内容包括:
   (一)在政协内部,一是充分发挥和加强政协各专门委员会的作用。政协主要是通过各专门委员会的活动来履行职责的,也包括负责处理民主监督中的日常事务工作。因此发挥专门委员会的作用在民主监督的作用至关重要。二是要有一个强力的专门负责且敢于负责执行民主监督的机构。因此,要在政协机构中设置一个常设性的权力机构——专门的民主监督委员会。这个专门的民主监督委员会应由法律授权组建,直属政协委员会,并向常委会负责,而不受其它势力的支配。在民主监督方面,它应拥有比其它政协机构更大的权力,负更大的责任。它不仅要有权对政协的各项工作进行监督,而且要有权对党政机关及其工作人员进行监督,对失职违法者应有权督促行关机关进行查处。同时,在民主监督委员会的领导下,在各党派、团体中建立若干监督小组,并专职开展监督工作,从而形成政协民主监督的体系和网络。这种权力制约模式将使人民政协的民主监督真正落到实处。
   (二)在人民政协外部,应探索政协及民主党派派遣其成员参加到各级政府和其他监督机构中去的实现方式,从事实际的监督工作。积极探索政协委员民主监督与其他监督方式的相互结合,其中特别是形成相应的组织形式,十分有利于发挥政协和民主党派的监督职能作用。人民政协和民主党派还应积极争取派遣更多成员进人各种监督机构和监督组织中去,从而把务虚为主的监督同务实为主的监督有机结合起来,更好地实现权力监督与民主监督的相配合、相结合。
   近年来,许多地方政协出现了向党委政府部门派驻民主监督员的做法,掌握了民主监督工作的主动权,并制定相应实施办法,加强对民主监督员工作的指导和管理。这一做法的创新之处在于,将以往的政协民主监督员由职能部门聘请政协委员担任,改为由政协组织派驻,主、客体的这种变换,更能提高监督的实效。如十堰亚洲彩票官网从2003年起,就尝试向重要行政执法单位派驻民主监督员小组,探索发挥民主监督作用的途径和机制。已先后向市公安局、市环保局、市物价局、市药监局、市房管局、市地税局派驻民主监督员。该亚洲彩票官网主席蓝官衡表示,派驻民主监督员的目的,不是找问题、挑毛病,而是为了支持、帮助被派驻单位改进工作。因此,该亚洲彩票官网注意加强组织领导、讲求工作方法,要求各小组注重了解和解决群众对被监督单位意见最大和影响该单位形象的突出问题,群众最关心、最直接、最现实的问题,被监督单位应解决但有困难的问题,寓监督于参与、支持之中。
   二、增强监督权力,完善相关制度
   总体而言,民主监督在各地政协仍是一个薄弱环节,原因之一就是民主监督的制约机制和保障手段还不健全,缺少制度化和法律化的权力。除在政协章程及有关文件上得到原则性体现外,没有配套的措施和必要的程序,在具体操作上存在较大的随意性,影响民主监督的有效开展。推进制度化、规范化建设,强化民主监督机制就是要发挥民主监督的作用,加强建章立制、加快制度化和法律化建设。当前要着力建好四项制度;
   一是运行程序制度。当前在我国社会“人治”氛围还较浓厚的情况下,程序显得尤其重要。根据主要监督形式和重点监督内容,制定《实施对党委、政府监督规程》、《重大决策监督规程》、《特约监督员派驻和工作规程》、《民主监督考核办法》、《民主监督意见反馈办法》等显得非常必要。
   二是知情制度。知情是监督的基础,不知情,就必然无的放矢,参政议政就参不到关键处;监督也就难以取得实际效果。知情不仅包括情况通报,还应包括阅读有关文件,参加有关会议,向有关部门了解有关情况,参与有关法规的检查,参与重点案件的审理以及有关重大决策的调查论证等,这些都要以制度形式来给予保障。
   三是协商监督制度。要改变目前有些地方“你要我协商”的状况,变被动为主动,做到凡是政府的重大决策,应事先拿到政协来协商,征求各方面的意见,真正体现“协商在决策之前”。民主监督制度要明确具体,尽可能量化、细化、实化,以利于掌握和操作,使之有章可循,减少随意性。
   四是反馈制度。对于通过政协渠道反映的意见和建议,凡是正确的应加以采纳;凡是对某些问题在看法上不完全一致的应加以解释。这样才能做到“事事有回音”,真正体现接受监督的诚意。
   只有着实解决了制度问题,民主监督才能真正发挥作用。一些地方在这方面进行了积极探索。据《人民政协报》报道,甘肃天水市委以文件形式转发政协四项民主监督制度。报道介绍说,为了规范政协履职行为,加强人民政协“三化”建设,天水亚洲彩票官网制定了《关于听取党委、政府向同级政协通报有关情况的办法》、《关于推荐亚洲彩票官网委员担任廉政建设监督员和特约检察员、审计员以及人民法院特邀陪审员、公安工作特邀监督员办法》、《关于纪检、监察、政法部门向政协通报工作的办法》、《关于亚洲彩票官网委员参加听证会的办法》等四项制度。天水市委对这四项制度非常重视,及时转发到各县区委、政府、市直及驻市部省属有关单位,要求把定期向同级政协通报有关情况作为一项基本制度,认真负责地抓好落实。

  三、增强监督影响力,把握监督重点
  监督对象是指监督谁或者说谁被监督。监督对象的宽窄决定于一个国家的政治制度,并在一定程度上反映了一个国家民主、法治建设的水平。要让监督对象感到来自民主监督的压力,就要使“软性”的民主监督,变“硬”起来,关键就是要抓住民主监督的重心,除了正常的监督内容外,监督重心应该转移到以下三方面;
   (一)加强党际之间的监督
   由于政协民主监督是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督,又由于共产党处于领导和执政的地位,因而这种监督的对象主要是民主党派对共产党的监督,包括对共产党本身和共产党领导的国家及执政情况的监督。王邦佐建议“地方政协应该勇于探索如何对省市委进行民主监督。” 他认为,政协是各民主党派监督共产党的主要组织形式。在地方政协,其首要监督内容应该是监督省市委“总揽全局协调各地方”是否到位,以及预防性地防止“总揽”变成“包揽”,“协调”变成“取代”的情况发生,当然在这个层面上进行这种监督是有困难的,应该努力探索,至于在意见表达、政策建议和制度设计层面上建立党派交流机制和相互监督机制。
   (二)加强对重大的经济问题的监督。
   尤其是要提高对财政预算及其实施情况的监督力度。从表面上看,这类监督是存在的,而事实上却软弱无力。比方说关系到地方经济发展全局的计划,关系到人民群众根本利益的重大举措,尤其是某些工程的巨额资金安排,事先不听取政协意见,也不经人大讨论审议,地方政府和行政首长就自行向外宣布等等,这类事各地层出不穷。省市级政协监督的重点应该放在防止权力腐败上,同时应该把重点放在对政府及其工作人员履行职责、遵纪守法,为政清廉的监督上,尤其要特别关注财政预算及其实施情况。
   秦皇岛市北戴河区政协通过开展问政活动,积极探索民主监督的新形式。所谓“问政活动”,就是以召开现场问政会的形式,组织委员围绕百姓关心的热点、难点问题进行提问,由政府主管领导和有关部门班子成员参加,负责解答委员提出的问题。通过这种有问有答的方式进行民主监督,进一步增进了政府及有关部门与委员之间的沟通和理解,达到了密切关系、强化监督、促进工作、扩大影响的目的。
   (三)强化对决策的监督
   在中国共产党不断强调建立科学民主决策机制的今天,加强政协对党委和政府的决策监督应该是监督重心转移的重中之重。关键一点是要把“听取政协组织意见”作为必要环节纳入决策程序中。政协对决策的意见可以两种形式体现:一是决策前提供“不可行性”研究意见,二是决策后提供执行情况的评估意见。
   政协对党委和政府的决策进行“不可行性研究”的思路是可行的。如果政府多从可行性角度来看问题,人民政协可多从不可行性角度来看问题,这样的决策就做到了既是民主的又是科学的、既考虑到面又考虑到点,决策就会更加周全严密,更具有可行性而且后遗症最少。将“不可行性研究”作为民主监督的重要渠道,是民革中央副主席万鄂湘在全国政协十届二次会议上的提案中提出的一个思路。万鄂湘认为,“民主监督是一种理性监督,理性监督的对象应是不理性的行为和不理性的对策,……所谓的‘不可行性研究’,就是针对每一个申请立项的可行性研究报告成立一个专项调研小组,专门针对可行性研究报告提出反对意见并形成不可行性论证报告,以给决策部门提供一个兼听则明的机会。经不起不可行性报告结论反驳的立项申请就不能通过。”
   决策后提供执行情况的评估意见。我国许多地方在政策实施之后,很少有认真的分析与评估。这个工作环节是必不可少的,有些国家是民间组织在做,有些是政府内部委托民间组织来做,有些是政府组织直接来做。由政协组织牵头是非常合适的,政协可以联合各方力量,通过政协的组织网络和成员优势,进行决策绩效的民意调查和专家考核,提出评估意见,为决策改进提供参考。由政协进行评估,相当于是由决策圈之外的相对中立的第三方在做,能保证评估的客观性。而政协是的精英群体,又能保证评估的准确性。
   四、扩大监督影响力,强化监督有效形式
   完善民主监督机制就是要强化已有优势,特别是那些在实践中较好的形式要进一步强化。要建立民主监督和其他监督形式的协调互动机制,发挥整个监督体系整体功能。
  (一)强化民主评议的形式
   民主评议作为在新形势下探索出来的民主监督的新形式、新途径、新方法,对于充分履行政协民主监督职能,促进党政民主科学决策,推进社会主义政治文明建设,起着十分重要的作用。湖南省常宁亚洲彩票官网首次对工商、城管、运管三个部门优化经济发展环境工作开展民主评议,收到了非常好的效果。特别是动员、评议、测评大会等几个重大活动产生了强烈的社会反响。对于政协把经济发展环境作为评议课题,市委、市政府十分赞同,都认为是对党政中心工作的极大支持。市委常委会议多次专题研究并作出决议:对在民主评议测评中满意率和基本满意率达不到50%的单位一把手责令其引咎辞职,是省市管部门的建议其上级主管部门作出处理,并限期整改到位。各被评单位认识较明确,态度较端正,并主动把民主评议作为推进工作发展的重要举措予以落实,紧密配合。社会各界热情高涨,期望通过民主评议能真正解决一些问题。
  (二)加强与舆论监督联系
   与媒体合办政协论坛、政协视点、政协之声等栏目,或与一些知名的批评报道、焦点报道节目合作,开发出固定的、长期运作的宣传平台,形成一定的品牌效应,扩大民主监督影响力。在监督前,通过媒体告诉社会我有哪些监督权,需要群众提供什么样的信息,如何联系。在监督中,要要求媒体参加,实时报道监督情况,促进被监督者重视监督。在监督后,要通过媒体告诉社会我发现了哪些问题,结果如何。
   2002年夏,温州政协和温州有线电视台携手合办的大型开放式谈话节目《政情民意中间站》开播了。作为温州电视台唯一的大型开放式谈话栏目,栏目初期的基本设想是民主监督与舆论监督的有效结合———使舆论监督在其他形式监督的帮助下获得力量、得到落实,出乎意料的是节目刚播出一个月,这个栏目就在观众中热了起来。各地党政部门也加强了对新闻舆论监督的重视程度,特别是对媒体批评报道的反馈工作。
   (三)建立与纪律监督、人大监督等监督方式的联系
   建立起规范的联系通道,定期开展专题性的联合监督,弥补民主监督非权力性的不足。加强与纪检部门和组织部门合作,通过开座谈会、联合调研、发批评建议函等多种方式开展民主监督,特别是党政官员的监督。尤其是民主党派与人大监督的联系更要加强。
   2005年8月,南京市纪检监察机关建立市纪委常委联系民主党派制度,不定期开展沟通联系工作。民主党派人士将参加案件检查工作、审理工作,参加信访接待工作和党风廉政建设责任制检查。这是该市纪委、监察局出台的《关于进一步发挥民主党派在党风廉政建设中民主监督作用的意见》中明确的。从而形成了党内监督和党外监督的合力。
   五、增强动力和约束力,建立监督评估系统
   绩效评估是定期考察、评价和交流个人或组织工作成绩的一种正式制度。对政协来说,由于没有绩效评估压力,这种外部压力的缺失直接导致内部工作动力的缺乏。一个是在党委和政府部门的考核体系中加入有关“接受民主监督情况”的考核内容,一个就是在政协内部建立绩效评估制度,自我加压,形成内部工作动力。
   2005年7月,北京市政府办公厅决定将政协建议案、重点提案列入政府的督查考核事项,加强对提案办理工作的监督检查,同时根据《北京市国家公务员考核暂行办法》,将办理工作纳入公务员的考核范围。
在政协内部也应建立评估系统,可按照民主监督的几方面内容和几种监督形式确定考核项目类别,分别确定数量标如一年进行民主监督专项调研的次数,调研报告的篇数,得到反馈和整改的监督项目数量等。
   考核评估办法可以采取书面描述法、关键事件法(重点记录那些有效的和无效的关键行为)、量表考绩法(列出一系列绩效因素并逐项给出评分)、考核清单法(事先拟定备选工作状况的描述清单,考核者按照清单勾选),量表考绩法和考核清单法等都是很适合进行民主监督绩效评估的。
   因为民主监督工作的成效实现必须经历较复杂的一个周期,建议每一年开展一次政协监督职能履行情况调查,每2 -3年进行一次监督工作成效评估。根据考核结果给于激励和批评。确定奖优罚劣的措施,起到激励作用。上饶亚洲彩票官网在全国较早探索建立委员履职档案,对每位亚洲彩票官网委员履职情况进行登记,进行绩效考评,极大的调动了委员履职的积极性。
   除了在政协内部开展关于民主监督的考核奖惩之外,还可在社会上推行民主监督奖惩制度。县级以上政府或党委可考虑设立人民监督奖,奖励政协委员中涌现的对党和政府工作确有显著促进作用的民主监督积极分子,此外,对于那些对党派监督实行报复的行为,要制订处罚条例,严加惩处。

   (作者系上饶亚洲彩票官网学习和文史委副主任;本文获全亚洲彩票官网民主监督理论研讨会一等奖)


 

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