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对如何加强政协民主监督途径的思考

WWW.SRZX.GOV.CN  发布时间:2008-05-19 09:59  文章来源:上饶亚洲彩票官网

周育中
 
 
    中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构。民主监督作为人民政协三项主要职能之一,是我国社会主义行政监督体系的重要组成部分,在我国社会主义民主政治建设中具有十分重要的地位。胡锦涛总书记在党的十七大报告中着重指出:要“完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”。这里所说的监督机制包括了人民政协的民主监督。民主监督是民主党派的一项基本政治职能,是中国共产党与各民主党派之间互相监督的一个重要方面,也是民主党派履行参政党职能的重要内容。在坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度过程中,中国共产党同各民主党派之间,相互提意见、作批评,这种监督中国人民政治协商会议《章程》将它称之为民主监督。毛泽东在1945年同黄炎培那次著名谈话中提出以民主和监督打破历史周期率,从某种意义上讲更强调监督。进入新时期,民主党派从共同的根本利益出发向共产党提意见、作批评,对于居于领导地位的共产党来说,益处自然更大。在《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(2005年)这一纲领性文件中,对民主党派民主监督的性质、形式、内容等,都作出了明确的界定。2006年中共中央政治局召开会议,研究加强人民政协工作,作出《关于加强人民政协工作的意见》。正确理解中央的精神,进一步深化认识民主党派的民主监督的性质,探讨加强民主监督的途径,具有十分重要的现实意义。
    一、政协民主监督的实际意义
    人民政协的民主监督不仅有着深厚的理论基础,而且还有着重要的现实意义。
     1.政协的民主监督是发展社会主义民主的需要。发展社会主义民主政治,推进我国的政治文明进程,是我国政治发展必须考虑的重要课题。而推进我国的民主政治进程是一个综合的系统工程,从内容上看,它包括民主选举、民主管理、民主决策和民主监督;从形式上看,包括直接民主和间接民主;从层级来看,包括高层民主和基层民主等等,所有这些,都可以同人民政协的民主监督联系起来;从内容上看,人民政协的民主监督是国家整个民主监督体系中的重要组成部分;从形式上看,政协的民主监督带有间接民主的特点;从层级及其影响上看,政协的民主监督带有高层民主的特点。因而它是我国社会主义民主政治的重要形式。对此,胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话中指出,人民政协具有广泛的代表性和包容性,有利于吸收各民族、各团体、各阶层、各方面人士参与国是。它实行民主协商、求同存异的工作原则,有利于广开言路、集思广益、尊重多数、照顾少数,促进决策的科学化、民主化。它坚持把发扬民主与加强团结统一起来,有利于形成融洽和谐、生动活泼的局面。坚持和完善人民政协这种民主形式,既符合社会主义民主政治的本质要求,又体现了中华民族兼容并蓄的优秀文化传统,具有鲜明的中国特色,是我国社会主义民主政治的一大优势。
    2.政协的民主监督是公民有序政治参与的重要保障。公民的政治参与,是任何政治体系合法性建构的必不可少的条件,没有一定程度的政治参与,政治体系就缺乏一定的支持系统而难以维系,因而扩大政治参与是政治发展的重要表征。当政治参与扩大时,对政治制度化的要求水平就高,否则,日益高涨的政治热情会冲击政治秩序,从而会引起社会的不稳定。政治制度化要求国家的政治生活、政治行为方式等都逐步法制化、制度化,它体现在国家政治生活的各个层面,政治参与的制度化是其中的重要一环。人民政协这种组织载体的存在及其法定职能的履行,在一定意义上说把各阶层的民众和执政党、政府连接起来了,将分散的利益诉求通过政协这一组织载体集中起来,承担了利益聚合的功能。也就是说,人民政协将民众自发的、非制度化的政治参与转化为有组织、制度化的政治参与,有助于整个社会保持良性的、稳定的发展。
    二、政协民主监督的现状分析
    近年来,随着民主监督逐步向制度化、规范化迈进,围绕民主和团结两大主题,人民政协积极履行民主监督职能,针对党和国家的方针政策、国家重要事务提出了许多重要的意见和建议,对党和政府科学化、民主化决策起到重要作用,在社会上产生了较好的影响,是我国民主政治发展的重要表征。然而,由于思想上、制度上和机制上等方面的原因,人民政协民主监督存在的问题毋庸讳言。在政协的三大职能中,民主监督仍然是薄弱环节,主要表现在以下几方面:
     (一)民主监督的意识不强。我国宪法明确规定,坚持中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,它同人民代表大会制度和民族区域自治制度等制度以及基层群众自治制度一起共同构成了有中国特色民主政治体系。而在实践中,对政协工作尤其是民主监督重要性的认识并不统一。一方面,一些地方党政领导对人民政协的性质、地位和作用认识不到位,认为有人大、纪检和监察部门监督就够了,政协民主监督“可有可无”,甚至是“无事找事”;有的认为政协民主监督增加了工作环节,影响工作效率;有的虽然对民主监督的重要性和必要性有所认识,但更愿对他人实施民主监督,自身接受民主监督的自觉性不强。另一方面,一些政协领导和委员自身由于思想认识上不到位,认为民主监督这种“软监督”作用不大,缺乏热情,责任心欠强。存在两种情绪:一种是不敢监督、怕监督(怕得罪人,怕打击报复)、难监督(掌握情况难,掌握分寸难);一种是不愿监督,认为与其“说了白说”,说了得罪人,倒不如装糊涂。正是这两种情绪的存在,使一些政协组织和委员疏于履行政协章程和相关法律中明确规定的职责,将政协委员的头衔仅看作一种荣誉性的职位,抑制了政协自身的积极性、主动性功能的发挥,反映在民主监督上,其履行的频度、效度受到较大的影响。
     (二)民主监督的制度建设和保障机制还不健全。人民政协民主监督的效能要真正得到发挥,重要的是要有相应的制度、机制建设相配套,将人民政协的民主监督纳入到制度化的轨道,以保证民主监督规范、有序和有效地进行,否则的话,民主监督会停留在口头上、形式上,也就是说对政协民主监督的重视,最终要落实到制度层面。改革开放以来,人民政协在民主监督方面取得了一定的进展,民主监督的制度化、法制化程度有一定程度的提高,但关于人民政协民主监督具体的法律规定,至今还缺乏,尤其是目前政协民主监督仅仅在政协章程及有关文件上得到原则性体现,没有配套的措施和必要的程序,在具体操作上存在较大的随意性,在一定程度上靠“书记”的开明和“政府领导”的情面。与制度建设还需进一步推进相联系的是,人民政协在履行民主监督职能时所需的各种保障机制还不够健全。有的地方政协委员的民主权利得不到保障,履行监督职责时受到不公正的对待。如有些政协委员被聘为监督员,因提出批评意见,其监督员资格便“自然消失”等等。所有这些都影响民主监督的有效开展。
     (三)民主监督与其他形式的监督缺乏横向合作。人民政协的民主监督属于一种非权力监督。政协民主监督的这种性质,既有优点,也有缺点。优点是能充分发挥人民政协联系阶层、群体广泛和素质高以及相对超然的地位等优点,有利于提高党和政府决策的科学化与民主化程度;缺点是,由于政协的民主监督不是刚性的权力监督,其监督的效果不是靠政协的主观意志就能够解决,政协的民主监督要想取得更大的成效,离不开被监督者的理解、支持和配合。如果被监督者本身不愿接受政协的民主监督,政协又没有相关的渠道表达自己的监督意愿、施加自己的影响,民主监督就很难取得理想的效果。近些年来,人民政协在民主监督方面较为注重与其他形式的监督相协调、配合,但是与现实的需要相比,仍然有很大的差距,如缺乏与人大等权力性监督形式的合作,导致民主监督缺乏刚性;与新闻媒体的舆论监督缺乏合作,使政协没有足够的社会影响力;与社会公众的群众监督缺乏合作,使政协组织难以与人民群众有效沟通,不能广泛和准确地收集和反馈社情民意,反映广大民众的呼声等等。
     (四)民主监督的形式还需进一步探索。人民政协的民主监督形式是由监督内容决定的。关于政协民主监督的内容,在《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》中,其主要内容包括以下五个方面:一是监督国家宪法、法律与法规的实施情况;二是监督党和政府制定的重要方针政策的贯彻执行情况;三是监督国民经济和社会发展计划及财政预算的执行情况;四是监督国家机关及其工作人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的情况;五是监督参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。政协民主监督形式,主要有以下三种:一是政协组织向党和政府提出建议案、建议或有关报告;二是政协委员通过视察、提案、举报等方式提出批评或建议;三是政协组织或政协委员参加党和政府组织的调查和检查活动。应该说,关于政协民主监督形式上的规范性表述,具有极大的涵盖性,一般说来,在实践中,政协民主监督应该在这个范围内展开。但是实际上,全国政协关于民主监督的内容和形式上的规定仅是一个原则性的规定,同丰富的实践相比,还有很大的展开空间,特别是随着人民政协民主监督法制化、制度化程度的提高,更多的民主监督形式应被开发出来。目前各地政协组织在实践中创造了一些新的民主监督形式,如参加民主评议、行风评议、执法检查、专题调研、提案跟踪,举办政协论坛,组织和参加知情问政的协商会、座谈会,受聘担任特约监察员、特约检察员、特约审计员、教育督导员、土地监察专员、税务监察专员、政府立法顾问等等,从而使政协民主监督的内容得到进一步充实,形式更加灵活多样。在政协民主监督形式上,一方面应紧紧围绕团结和民主两大主题,创造更多的贴近现实的民主监督形式;另一方面,要及时总结各地在民主监督形式上的探索经验,将它们上升为规范性的文件或形成相应的法律。这两方面的工作是一个不断探索、总结和规范的过程,需要实践工作者和理论工作者的不断探索和努力。
     三、加强民主监督途径的思路与对策
     十七大报告提出:“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”人民政协民主监督存在的必要性就在于它具有与其他监督形式不同的特点和优势。相对于其他监督形式,人民政协的民主监督具有鲜明的特点:一是政治性监督,与一般的社会监督不同;二是一种合作性的监督,与竞争社会的对抗性监督不同;三是一种非强制性的监督,与权力机关的强制性监督不同;四是一种外部监督,与政治实体内部的监督不同; 五是党派间的互相监督,与一方对另一方单方面的监督不同民主;六是一种负责任的理性监督,与一般感性的监督不同;七是一种高层次和有组织的监督,与一般的自发的群众监督不同。监督是相对于法律监督而言的,是与法律监督性质不同的监督形式。全国人民代表大会是我国最高权力机关,它所实行的监督是法律监督,是人民政协以及工会、共青团、妇联等其他人民团体所没有、也不应该有的。但是,从我国人民的政治实践来看,实行两种监督比只有一种监督好处更多一些。人民政协对国家事业提意见、作批评,是一种有组织、有程序的反映爱国统一战线各方面意见的群众性监督。这种民主监督虽然没有法律约束力,但它同人民代表大会的法律监督相辅相成,相得益彰,都是建设社会主义民主所必须的。探索加强民主监督的途径,主要从以下方面加以考虑。
    一是不断推进民主和监督制度化和规范化建设。民主党派的民主监督是我国政治体系内的一种修错机制和社会反馈机制,其作用是对执政党权力进行有效的监督,促进党政决策的民主化、科学化。发展社会主义民主政治,建设政治文明,关键在于制度建设。制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。要按照宪法和人大相关法律、法规,按照2005年中共中央《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和2006年《关于加强人民政协工作的意见》精神和要求,不断推进我国选举民主、协商民主和法律监督、民主监督的制度化、规范化和程序化,把实践证明行之有效的好经验好做法上升为制度规范,建立健全相关制度和机制,努力使民主和监督有规可守、有序可循,克服和避免随意性。
    二是需要深化政协民主监督在我国监督体系中的地位、作用以及与其他方面监督相结合形式的研究。加强民主监督与其他监督方式的互动性,推动民主监督向纵深发展。民主党派的民主监督作为我国整个监督体系的组成部分,它同其他监督方式是相辅相成,相互促进的。把民主党派的民主监督同其他监督方式有机结合,常常会起到单靠民主监督所不能达到的效果。例如如何加强政协民主监督与党内纪检监督结合,如何加强政协民主监督与人大法律监督的结合等。如果我们对上述问题不能够进行深人透彻的研究,不能在理论上弄懂弄通,就难以为民主监督的深人开展提供理论指导,就难以从根本上加强民主监督,取得民主监督的实效。把民主监督同群众监督相结合,将增强其广泛性,减少监督盲区;把民主监督同舆论监督相结合,将提高其时效性,扩大社会影响力;把民主监督同法律监督相结合,可以实现“刚”“柔”相济,其约束力和监督实效就会大大加强等等。总之,把民主党派的民主监督同多种监督方式有机结合和密切配合,形成全方位、立体式的监督网络,是增强民主党派民主监督实效性的有力保证。
    三是日常监督与重点监督相结合。人民政协的委员包括经验丰富的政治活动家、社会活动家以及科学技术、社会科学、经济、教育、体育、文艺、新闻出版、医药卫生等各条战线的专家学者,包括不同民族、不同宗教信仰以及港澳台各方面的代表人士。他们经过调查研究,认真了解各自所联系的群众意见和呼声,通过提出意见和批评,对国家机关和工作人员进行民主监督,对于帮助其改进工作,提高工作效率,克服官僚资本主义,有很强的针对性。政协民主监督所涉及的内容既有微观层面的,也有宏观层面的。做好对这些问题的监督,要求我们把关注群众日常生活中的一般问题同关注经济社会发展中的重大问题统一起来。对于微观问题的监督,关键是发挥政协联系广泛的优势,依靠各界委员反映群众意见并使之经常化,做到随时发现、随时提出、随时解决。而对宏观问题的监督,关键是发挥政协民主监督作为一种高层次政治监督特有的影响力,有重点、有组织、有计划地进行。民主监督过程中要注意以下问题:第一,选好议题,找准切人点。政协章程规定的监督内容是从整体上,宏观上讲的,在具体组织活动中必须选准角度,紧紧围绕党委政府的中心工作,围绕人民群众反映强烈的热点难点问题,围绕党政机关司法机关存在的突出问题,从全局出发,从小处人手,小中见大,举一反三。第二,讲求方法,增强协同性。人民政协既要敢于监督,更要善于监督。在具体活动中必须做到态度诚恳,思想耐心,讲求方法,把握分寸。要通过主动联系,加强沟通,争取被监督对象的配合支持。有意见提批评,必须依据法律、政策,注重事实,做到言之有物,言之有据,言之有理,言之有度,就事论事,不戴帽子,不上纲上线,乱加分析,要使被监督对象心悦诚服,从而收到预期的效果。第三,借助外力,增强联动性。要紧紧依靠党委的重视,努力争取政府的支持,这是政协民主监督能否有效推进的关键。
    四是深化对政协民主监督的有效形式和途径的研究。实践中各地在探索民主监督有效途径时有很多有益的探索,如开展问政活动。所谓问政活动,就是以召开现场问政会的形式,组织委员围绕百姓关心的热点、难点问题进行提问,由政府主管领导和有关部门班子成员参加,负责解答委员提出的问题。为了开好问政会,事前政协要做精心的准备。一是制定相关的问政办法和制度,明确问政的主要目的、时间、内容、参加人员、具体准备工作及注意事项。二是深人到机关事业单位、民营企业、居委会和部分居民户走访、座谈,问卷调查,了解各阶层人士对问政相关主题的反映、意见和要求。然后,将情况归纳整理汇总,根据民意,列出提问问题。三是收集查找与问政活动内容有关政策规定,通过集中培训的方式,组织参加问政的委员学习领会,掌握其主要精神。同时,提前跟要求被问政的有关部门将工作总体情况(基本做法及经验)、存在问题、下步工作打算等资料以文字形式报送政协,供问政人员参阅。四是由政协召集参加问政的委员与被问政的部门进行面对面的问政活动。此外,通过调查、视察、考察、民主评议等形式实施民主监督,运用提案、建议案、反映社情民意等形式发挥民主监督作用,通过协商会、通报会、议政会、咨询会和听证会等形式扩大委员知情权,提高民主监督的实效。总之民主监督要形式丰富,灵活多样。政协的民主监督,相对于党内监督、法律监督,方法更灵活,形式更多样;操作更便捷。灵活性不等于随意性,而是根据时间、场合和内容需要,采取不同的形式。通过组织民主评议、行风评议、专项检查、专题视察、选派特约监督员、听取党委政府情况通报、与党政领导面对面协商、提交调查报告、提案、建议案、反映社情民意、网上留言提出批评意见(网上平台已经发展成为参政议政的一种新形式)、现场督查提案力、理等多种形式开展监督活动,较好的发挥了各种形式的互补作用。
    五、努力优化政协民主监督的环境。1、紧紧依靠党的领导、政府的支持和多方的配合,努力营造有利于政协民主监督的大环境。一是要把指导和加强政协民主监督工作列入各级党委、政府的议事日程,不断优化政协领导班子结构。二是要明确认识,坚决维护政协委员的合法权益。政协的民主监督虽然不是权力监督,但决不等于政协没有监督权;政协的民主监督虽不具有法律的强制性,但有制度和组织的保证,不能因为政协章程不是法就得出政协民主监督权利没有保证的结论。政协章程规定的政协组织和政协委员的权利与义务,是必须得到尊重和保护的。三是政协要主动加强同各级党委、政府有关部门及社会团体在民主监督方面的紧密配合,认真征求和听取有关部门的意见、建议,扬长避短,优势互补,有效地开展民主监督。2、摆正位置,选准角度,突出重点,注意方法。政协开展民主监督的内容广泛,形式多样,只有摆正位置,选准角度,突出重点,注意方法,才能取得好的效果。这就要求:在监督的内容上,要以对宪法、法律的实施和党委、政府的工作为重点,避免事无巨细,主次都抓,以提高民主监督的效果;在监督的形式上,要坚持以协商讨论和批评建议为主要形式,坚持实事求是的原则,采取民主的方法,多提建设性的意见建议;在监督的角度上,要牢记政协的性质,政协的民主监督虽然处于重要地位,但只是我国监督体系中的一种,绝不可能代替权力机关、行政机关、司法机关行使职权,更不能把自己的意见强加于人,而要摆事实、讲道理、以理服人,真正做到监督不越位,帮忙不添乱。3、注重调查研究,努力提高政协民主监督的水平和质量。政协要充分发挥其代表性强、联系面广、智力密集、位置比较超脱的优势,认真分析研究改革发展过程中的热点难点问题,广开言路,广辟渠道、多层次多方面地反映人民群众的批评和意见,努力拿出高质量、可操作的对策来。4、政协委员要内强素质、外树形象。民主监督是严肃的工作,关系国家兴衰、人民祸福,委员的素质、形象至关重要。政协委员是国家的主人,一要有高度的政治责任感、社会责任感,学习实践科学发展观,义不容辞地承担起民主监督的重任。二要勤于学习、善于学习。政协委员要经常认真地学习和领会中央的新政策、新精神;学习必要的法律、业务知识,不断提高自己的政治素质、业务素质。三要求真务实、真抓实干。政协委员要时刻倾听群众呼声,加强调查研究,实事求是地反映社情民意,提出意见、建议。四要廉洁公正。政协委员只有以身作则,模范遵纪守法、遵守公共道德,做到自身正,才能理直气壮地监督别人。
    总之,人民政协加强民主监督职能,有利于发扬社会主义民主,充分反映社会各方面的意见和要求,集思广益,促进重大决策的科学化与民主化;有利于协调社会各方面的关系,促进各方面的相互沟通和理解,推动党委和政府改进工作,提高效率,克服官僚主义,遏制腐败现象;有利于监督宪法、法律和方针政策的贯彻执行,不断推进政协民主监督的制度化、规范化、程序化,不断促进社会主义和谐社会的构建。
   (作者系上饶市委党校社科教研室主任、教授   本文获全亚洲彩票官网民主监督理论研讨会一等奖)

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